论中国国家治理体系的基本结构及其现代转化

论中国国家治理体系的基本结构及其现代转化

作者：郑吉峰

来源：《湖南行政学院学报》2015年第02期

摘要：国家治理体系现代化是全面深化改革的重要目标之一，中国国家治理体系是由中国特色社会主义价值体系、制度体系和政策体系三个层面构成的一个具有循环性和超稳定性的橄榄型结构。中国国家治理体系的现代化则包括三个层次的内容：即治理价值的现代化、治理制度的理性化与治理方式的科学化。 关键词：治理体系；治理结构；现代化

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2015）02-0072-06

国家治理体系现代化的实现是全面深化改革的重要目标之一，全面深化改革是对自1978年以来改革的深化和拓展，是改革的“第二季”、“2.0版本”。实现全面深化改革的前提和基础就是要对其目标——国家治理体系的基本结构有一个完整、清晰、全面和准确的认识。**强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。中国的国家治理体系究竟包括那些内容、其基本的构成结构等等，就是一个必须思考和亟待理清的、一个重要的理论性和现实性的问题。对于中国国家治理体系基本结构的正确理解，是全面深化改革实施的第一步，是实现国家治理体系现代化的逻辑起点。

一、中国国家治理体系的基本结构

国家治理体系的基本结构解决的是一个谁治理与如何治理的问题，对于治理体系的基本结构，学术界给出了不同的解读。（1）横向型。俞可平认为政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系；也有学者认为国家治理体系包含政府、市场和社会三者的协同和互动构成的三个治理子系统。这种理解基本上是依照国家治理的主体来进行划分的，从这种逻辑来看，国家治理由政治治理、经济治理、文化治理、社会治理、生态治理五大体系构成。（2）纵向型。戴长征从国家治理过程的角度来观察国家治理体系，认为国家治理体系至少应该包括四个方面：即国家治理的规划和决策体系、国家治理的支持体系、国家治理的评估体系、国家治理的监督体系。也有学者将其分为治理结构体系、治理功能体系、治理制度体系、治理方法体系、治理运行体系。（3）混合型。如许耀桐认为国家治理体系是政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体，治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式。何增科认

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为国家治理体系包括作为追求的目标体系、作为支撑的制度体系和作为基础的价值体系。综合横向型、纵向型与混合型三种角度来看，一定的治理理念、治理的制度机制和治理方式是国家治理体系基本结构的共有内容。可以说，从理论上来看，国家治理体系可以认为是由一定的治理价值、治理制度和治理行动构成的一个闭合的、循环往复的橄榄型结构。而基于三者的不同功能和效用，三者在这一结构所处的角色亦不一样，治理价值居于治理体系的顶端、制度居于中间，而行动则处于底端。

以上是从理论层面、从因然的角度对国家治体系结构的认识，那么从现实层面、从实然的角度看，中国的国家治理体系也应该是一个包含治理价值、治理制度与治理方式（政策）的闭合循环的橄榄型结构。中国的国家治理以中国特色社会主义价值体系为指导、以中国特色社会主义制度体系为中轴、以中国特色社会主义政策体系为基础，形成一个闭合循环的橄榄型结构。中国特色国家治理体系中，中国特色社会主义治理价值体系体现了治理制度体系在精神和思想层面的质的规定性，是中国实现有效国家治理的价值引领。中国特色治理制度体系是治理价值体系的现实支撑，同是也是治理政策体系的上层建筑。而作为中国特色社会主义的治理政策体系来讲，它更多的是形成一种政策网络，体现的是对于治理价值体系与治理制度体系的执行功能，所发挥的是一种治理工具式的作用。

在中国国家治理体系的结构中，治理价值体系具体包括社会主义核心价值体系和核心价值观。社会主义核心价值体系本身是一个价值系统，它包括作为灵魂的马克思主义指导思想、作为主题的社会主义共同理想、作为精髓的以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神、作为基础的社会主义荣辱观是基础。社会主义核心价值观是中国国家治理体系基本结构中治理价值体系中的重要内容，它本身也是一个由国家、社会与个体三个不同层面的价值诉求所组成的价值系统。在国家层面是富强、民主、文明、和谐，它是国家和民族发展的美好愿望的表现。在社会层面是自由、平等、公正、法治，它是对于社会发展进步的目标和方向的基本规定。在个体层面是爱国、敬业、诚信、友善，这是对于社会个体的基本行为准则的规定。基于良善有效的国家治理实现的需要与制度本身所特有的效用和功能，制度在现代国家治理中的作用是不可或缺的，制度体系在现代国家治理体系中处于中轴地位。中国治理制度体系，它所指的就是中国特色社会主义制度体系。中国特色社会主义制度体系是基于中国的历史和国情产生的，它包括政治、经济和社会制度等。具体而言，政治制度包括作为根本政治制度的人民代表大制度，作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作与政治协商、民族区域自治和基层群众自治制度。经济制度则包括以公有制为主体，多种所有制共同发展的基本经济制度和其它具体的经济方面体制机制。在社会制度层面则包括中国特色社会主义法律体系和其它各方面具体的制度。中国国家治理体系基本结构中的治理方式就是指国家治理的行动和过程、治理主体所采取的方式手段，它表征为各类具体的政策和措施，即中国特色社会主义政策体系。从纵向上看，包括政策的制定、执行，从横向上看包括经济政策、文化政策、社会政策等等，同时它还表征为对外开放、依法治国、环境保护等各项基本国策。 二、中国国家治理体系的主要构成

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中国国家治理体系主要由三个层面构成，即治理价值体系层面、治理制度体系层面和治理政策体系层面。价值体系是指导、制度体系是中轴、政策体系是基础，价值体系、制度体系与政策体系在中国国家治理体系中所处的位置是由价值、制度与政策本身的功能和效用决定的，也是由中国历史和国情决定的，它有着自己本身的质的规定性。 （一）价值体系层面

以社会主义核心价值体系和核心价值观作为中国国家治理体系的宏观指导，它是由社会主义的国家性质与社会主义的实践决定的，同时也是应对当前中国社会发展面临的诸多现实问题的需要。（1）是由中国的国家性质和社会主义的基本实践决定的。任何一个国家、社会和民族都有自己的核心价值体系，这是一个国家得以成长繁荣的保障、是一个社会得以有序运行的基础、是一个民族繁衍生息的依托。从国家角度来看，作为一个人民民主专政的社会主义国家，马克思主义的指导思想是必须始终高扬的光辉旗帜，共产主义是必须坚持不懈的理想信念。从社会实践发展的角度看，中国特色社会主义的实践特别是自改革开放以来的实践充分说明了马克思主义指导思想、社会主义共同理想在中国革命、建设和改革中的重要地位和作用。中华民族自古以来有着爱国的优良传统，以爱国主义为核心的民族精神是与中华民族的传统相高度契合的。改革创新是中国社会发展的真实显现，体现了一个时代的特质。社会主义荣辱观则为社会个体的行为起着基本的规范作用。社会主义核心体系与价值观相辅相成，统一于中国特色社会主义的伟大实践。作为国家层面的价值追求，富强是国家建设的理想追求、民主是人民生活现实诉求、文明是人类社会前进的必然选择、和谐是中华传统文明的题中之义。作为社会层面的价值诉求，自由是人类的理想追求、平等是文明社会的标志、公正是社会进步的内在需求、法治是国家治理的价值选择。作为个体层面的价值取向，爱国敬业诚信友善是个人的价值追求，也是公民的基本道德规范和应该遵守的基本道德准则，它对社会个体在国家、在社会中的行为进行规范和引导。（2）是应对当前中国社会发展面临的诸多现实问题的需要。无论是作为个体或者群体的人，其一切活动都受到了一定价值的指引、体现出了一定的价值取向、也是为了实现某种价值。从哲学的角度来看，价值观念从属于意识形态或者说是人的意识的范畴，按照马克思主义物质与意识的辩证关系的原理来分析，价值观与社会存在有着相互影响和塑造的关系。人类社会的发展进步离不开作为社会构成的每一个个体的人的努力，单个社会个体的努力也就汇聚成为了社会发展进步的巨大洪流。一定的价值观对于社会个体的发展方向有着一定的指引作用，由此，价值观对于社会的发展也有着一定的牵引作用。中国正进入全面深化改革的攻坚阶段，同时中国社会结构、阶层构成、利益格局处于不断的改动之中，各类不同的社会思潮泛滥。社会主义核心价值体系是中国国家治理制度的精魂和牵引，是中国国家治理体系基本结构中的基本治理方式与政策的价值指引。没有社会主义核心价值体系的宏观统筹和价值指引，整个社会主义中国国家治理就会丧失精神依托和现实目标，有效的话语整合和社会整合就难以实现，国家治理体系现代化的实现就是天方夜谈。 （二）制度体系层面

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中国特色社会主义制度对中国国家治理的各个方面都做出了基本性的规定，以其作为中国国家治理体系中中观层面的支撑，是由现代国家治理本身是一种制度治理决定的，也是由中国特色社会主义制度本身的特点所决定的。（1）是由国家治理本身是一种制度治理决定的。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，邓小平讲“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事”。制度有限制和鞭策两大效能，加强规章制度建设，不仅能有效地规范人们的行为，更可以将其内化为一种行为活动的自觉，鞭策社会个体在制度框架的范围内实现个人的目标，从而实现组织的目标，确保国家层面民主法治实施，社会公平正义的实现，公民个体自由而全面地发展。国家治理强调的是政府向社会和市场放权，强调权力的制度化运行、把权力关进制度的笼子，制度是国家治理的核心。**指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”俞可平认为国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。从根本上讲，国家治理体系就是制度运转体系，它强调以制度来管理经济文化和社会事物、以制度来规范权力的运行、以制度确保社会个体的基本权利。要科学地制定制度和有效地执行相关制度，善于运用中国国家治理体系基本结构中的制度体系治理国家，善于把制度的魅力和优点转化为治国理政的现实成果。（2）是由中国特色社会主义制度本身决定的。中国特色社会主义制度是对传统社会主义发展模式的反思和超越，是基于中国国情的，在历史与现实双重变奏下的理性选择。中国特色社会主义制度体系的形成有着自身的历史和现实的原因，它以新中国成立以来的新民民主主义和社会主义实践为基础，以一系列社会主义国家的成功与失败的经历为境鉴，以科学社会主义的基本理论为指导。中国特色社会主义制度体系是一套科学的制度体系，是中国革命、建设和改革历程综合发展的毫无疑问的结果，是当代中国国家治理现代化的必然选择。中国特色社会主义制度体系本身的整体性、系统性、科学性、全面性决定了其在中国国家治理中的功能、作用，证明了它的不可或缺性和必然性。 （三）政策体系层面

从当前我国的国家治理现状来看，政府依然在国家治理中发挥着核心作用，市场和社会本身在国家治理中的作用发挥不够，这也是把国家治理体系现代化作为全面深化改革的目标之一的重要原因。从现实的情况来看，政府对国家的治理采取通过各种各样的政策形成的一个政策体系来明晰社会秩序，调适经济社会的发展，规范社会运行。政府拥有对社会强制力的合法使用权，而作为治理工具的政策，可以分为经济性工具、沟通性工具、程序性工具。以政策体系作为国家治理宏大系统的基础，是由作为国家治理工具的政策本身的特性决定的，也是由中国国家治理的实际运行决定的。（1）作为国家治理工具的政策本身决定的。何增科认为国家治理是国家政权所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。作为国家治理而言，它的实现依赖于一定的治理工具。而作为政策本身来说，政策作为一种国家治理的工具，它供给了政府调适经济与社会发展的方法论。政策的制定与执行的前后就是一个国家治理的过程；宏观与微观政策的相互结合，则为治理主体在国家治理过程中提供了回旋转圜的余地，具备灵活性、可操作性与适

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应性；而具体的经济社会文化政策等，则可以涉及到人的现实生活的各个方面。（2）由中国国家治理的实际运行决定的。治理是由管理而来，管理是一种由上对下的层级控制，政府在其中起着主导作用。全球治理委员会将治理的概念定义为个人与公司机构管理他们自身事务的不同方式之总和是一个连续的过程，多种多样或互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。治理更加强调平等协商，发挥市场、社会等各个主体的作用，侧重于政府朝市场、向社会放权。而政府向社会和市场放权本身也就说明了在当前的环境下，政府仍然在国家治理中发挥着主导性的作用，制定各种各样的政策是政府对社会生活、对经济生活进行治理的主要方式。政府在国家治理体系中的主导性作用决定了政策作为国家治理的工具的重要性。从中国国家治理的宏大系统来看，相对于价值层面、制度层面而言，政策层面属于微观层面，政策是价值的体现，是制度的载体、制度的执行。 三、中国国家治理体系的现代转化

中国国家治理体系有着自身的质的合理性和规定性，是马克思主义国家理论的最新成果，是饱含中国特色的国家治理体系。中国国家治理体系亦存在一个不断与时俱进的问题。从价值层面来看，一个国家的价值体系是这个国家长期的文化积淀孕育的产物，对核心价值体系和价值观的坚守，就要求对中华民族优秀的传统文化进行深入的发掘和创造性的转化，将优秀的中华传统价值弘扬开来。在治理制度层面，建构行政体制、经济体制和社会体制合作共治的治理结构。在治理政策层面，在政策的制定中，做到顶层设计与基层创新相结合；在政策的执行中，做到原则性与灵活性相结合；在政策的运用中，做到各种具体政策的综合运用。 （一）治理价值的现代化

治理价值的现代化是国家治理体系现代化的前提。社会进步的进程就是思想观念解放的进程，国家治理现代化的进程就是治理价值与时俱进的进程，没有思想观念的现代化、没有治理价值的现代化，国家治理体系现代化的目标就很难实现。邓小平提出“三个有利于”作为衡量一切工作是非得失的判断标准，在国家治理的新时期，只要有利于国家富强、人民幸福，社会和谐的新思想、新举措，都要勇于推行、勇于实践。（1）吸收借鉴西方社会的治理价值。国家治理体系现代化离不开这一概念所处的基本语境，它的实现必须具备中国特色。王浦劬明确指出要科学把握“国家治理”的含义，避免简单按照西方“治理”概念的含义，来套解我国全面深化改革的目标。当然坚持中国特色并非对其它文明、思想的拒绝，中国的改革是与开放同步的，实现中国国家治理体系的现代化必须具备国际视野与世界眼光、吸收和借鉴别国的先进文明，不能因为中国特色而去特意的排斥西方在国家治理中所蕴含的一些基本的合理的价值理念。（2）挖掘阐发转化弘扬中华文明的传统治理理念。治理价值现代化的实现，首先要从中华民族灿烂的文明和悠久的历史传统中汲取原料和营养，中国传统的“治理”理念、民本思想都是值得深挖的对象，要发挥优秀传统文化对中国国家治理体系中治理价值体系的涵养作用。其次，要推动实现中华传统文化的创造性转化，打破西方社会的话语垄断，建构自身的、具有宏大魅力并为世界所接受的话语体系，向世界传递中国声音。（3）治理理念的东西互鉴与治理价值

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的相互融合。中国是一个有着悠久历史的、传统的大一统国家，早在秦汉时期中国就建立起了大一统的中央集权制。它的好处在于建立了强有力的中央政府，在一种“强国家”的态势下形成了一种强大的国家能力。它弊端则在于大一统国家的中央集权制，权力高度集中于帝王之手，形成了一种持久的臣民社会和“弱社会”的态势，没有民主、法治和社会个体的自由。作为西方而言，西方现代国家建立的进程就是西方民主法治理念成长的过程，二者相辅相成。中国国家治理体系的现代化离不开治理价值的现代化，治理价值的现代化不能割裂传统也不能附庸西方，而是相互借鉴、实现二者创造性的融合和转化。 （二）治理制度的理性化

治理制度的理性化是国家治理体系现代化的关键。推进国家治理体系现代化是社会主义政治文明建设的重要任务，是推动五位一体的中国特色社会主义事业的重要内容，是全面深化改革的重要目标。现代国家制度对国家治理行为具有规范和指导作用、决定性和长效性的影响，能够塑造公民性格和提升公民素质，是国家治理的有效基石。制度规范着政治生活中的权力运行，节约了经济生活中的交易成本，为社会生活中社会力量的自主成长提供了空间，制度体系的理性有效运行支撑和推动着国家治理的现代化。中国特色社会主义治理制度体系的现代化是实现中国国家治理体系现代化的支柱。传统型国家是管理型模式，政府在其中发挥着单一核心作用。现代国家治理强调的是多元共治，政府、市场和社会被认为是现代国家治理的三大主体。“三大主体”在制度层面也就对应着行政体制、经济体制和社会体制。政府垄断着公权力的使用，行政体制是政府运转的基本方式；市场是资源配置的手段，市场机制是市场在资源配置中作用发挥的方式方法；社会是政府与市场之间的缓冲器，是超越政府失灵与市场失灵之外的第三种治理力量，社会体制则关涉到社会成员在社会生活中的定位、关涉到社会生活的各个方面。由此，制度体系作为国家治理体系的中间构成，国家行政体制、经济体制与社会体制共同构建了一个制度层面下的三元共治的制度结构。国家治理制度体系关涉到三对基本关系，即政府与市场的关系、政府与社会的关系以及社会与市场的关系。国家治理体系的现代化要求政府向市场，向企业和基层社会组织放权，重塑三者之间的基本关系。要以发挥市场在资源配置中的决定性作用为中心，深化经济体制改革；以建设服务型政府为宗旨，深化行政体制改革；以向社会组织放权，实现社会组织的良序运行为中心，深化社会体制改革；以党的建设制度改革为中心，发挥好党在国家治理体系现代化中的领导核心作用。治理制度的理性化意味着制度本身更加人本、程序化和科学化，在行政体制、经济体制和社会体制之间形成良好的互动，形成一个国家一市场一社会“三元共治”的多元良性的国家治理格局。 （三）治理方式的科学化

治理方式的科学化是国家治理现代化的基础。治理方式是治理的手段和措施，是治理价值的体现与治理制度的落实。从横向上看，它包括经济、社会、文化政策，从纵向上看，它是一个政策实施的过程，包括政策的制定和政策的执行。美好的理念，良好的制度在执行时的错位、越位或者不到位，都因为脱离实际和自身发展阶段而产生灾难性的后果。治理方式发挥的

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是一个治理工具的作用，治理方式的现代化就在于治理工具、治理政策的科学化。它的基本逻辑在于将政策的设计与政策的具体实施相结合，从纵向上看，要在政策的制定上处理好具体政策的顶层设计和基层创新的关系，在政策的执行上处理好政策执行的灵活性与原则性的关系；从横向上看，要实现经济、文化与社会政策的综合运用，形成合力。（1）在治理政策制定中，将政策的顶层设计与基层创新相结合。国家治理体系现代化是全面深化改革的目标，在改革不断深化的今天，改革已然进入深水区，从“摸着石头过河”到无石头可摸，由此，今天的改革愈加呼唤和需要顶层设计，国家治理体系基本构成之一的治理政策体系也需要顶层设计，从战略高度对治理政策体系建设的愿景、路径、步骤与时间表作出总体规划。自新中国成立以来，我国在国家治理、政府治理、社会治理等方面积累了不少的经验。基层地方的一些良好的做法、经验和措施有效地推动着地方经济社会的发展，甚至对于整个国家的发展都产生了重大的影响。作为农村改革开放第一步的家庭联产承包制，作为基层民主发展深刻样版的基层民主恳谈、公推直选都是由基层地区探索出来的。基层治理为宏观国家治理提供经验和借鉴，基层治理方式的创新供给着国家治理现代化的基本动力。将政策体系中的顶层设计与基层治理政策创新相结合，顶层设计要有生命力就必须符合社会实际，基层治理政策创新只有上升为国家层面的治理政策才能更好的服务于社会发展实践。（2）在治理政策执行中，将具体政策执行中的原则性与灵活性相结合。所谓治理政策执行中的原则性是指治理价值、治理制度和治理政策是一个系统，治理政策的执行是对于治理价值、治理制度的落实，在治理政策的执行中只有坚持原则，坚定严格、保质保量将具体的政策落实到位，才能将治理的价值和制度落实到位，才能实现国家治理的有效和确保国家治理体系的有效运行。同时，同一项治理政策在具体执行的过程中，在不同地域、不同的情景下，它的执行会产生不同的效果。因此，在具体的执行过程中，要把握一定的灵活性，做到因地制宜、因时制宜。总的而言，在治理政策的执行过程中，需要将原则性与灵活性相结合，实现治理政策的有效。（3）在治理政策运用中，综合运用各方面治理政策，形成合力。治理政策中的经济政策、社会政策、文化政策等等，对应着治理制度中的经济体制、社会体制等等，治理政策中各种不同政策的运用是不同治理制度的要求。同时，对于现实经济治理、社会治理、文化治理等领域的问题，它并不是单一存在的，需要用综合的视角看待和分析，只有将不同方面治理政策综合运用，才能形成合力，提高治理效果。 责任编辑：谭桔华