农村土地流转的区域差异与影响因素^[1]

——以江苏省为例

包宗顺  徐志明  高珊  周春芳

摘要：该文是在笔者进行了大量农村社会调查基础上，借助于第二次全国农业普查数据和政府部门农村土地流转统计资料，对江苏农村土地流转的区域差异、影响因素和现存问题进行了详细的实证研究。结果表明，地区间经济发展水平存在的巨大梯度差异，导致地区间农村土地流转规模、速度、流转方式、流转土地集聚程度和农户土地流转行为等方面也都存在明显差异；农村非农产业发展水平、劳动力文化素质、人均纯收入水平、社会保障水平和农业生产结构均对农村土地流转构成显著性影响，其中前四项因素对土地流转的影响均为正相关关系。总体而言，上述因素对农村土地流出率影响的相关程度均大大高于土地流入率。

关键词：土地流转率  区域差异  影响因素

为促进农村土地流转，加快土地适度规模经营和现代农业建设步伐，近年来，作为沿海经济发达地区的江苏省，一方面通过设立省级财政专项，奖励农村土地流转；另一方面，政府大力推进加强土地流转的服务与管理，在建设农村土地流转有形市场、促进农村土地股份合作制改革等方面，着力探索破解土地流转难题的途径。江苏虽为沿海经济发达地区，但在江苏省内，由南至北，如同我国的由东向西，地区间经济发展水平存在显著的梯度差距。这种梯度差距因素，也综合折射到农村土地流转上，并对不同地区土地流转规模、速度、流转方式和农户行为的影响形成明显差异。对江苏的研究，在一定程度上如同全国东、中、西部比较研究的缩影。

一、农村土地流转的区域差异

自上世纪80年中期始，随着农村二、三产业的发展和农村非农就业水平的不断提高，不少地区出现农户间自发性的土地流转，其目的主要是避免土地“抛荒”，有效化解“要种田的人没田种，不想种田的人不能不种”的矛盾。1992年后，村级集体经济组织开始在各级政府农村工作部门指导下，主动介入农户间土地流转的协调、服务和合同管理事务，土地流转的政策导向，仍以防止土地“抛荒”、稳定和发展粮油生产为主。1997年后，为克服农产品生产的结构性过剩，江苏农业生产进入战略性结构调整阶段。随着越来越多发展壮大的乡镇企业和外资及港台资本涉足投资农业领域、以发展现代农业为导向的农村土地股份合作社的兴起，县乡政府和村级组织主导下的土地流转方式日益兴起，流转规模不断扩大。特别是进入新世纪以来，江苏农村土地流转的对象、方式、用途等呈现出许多新的情况，区域差异也日益显著。

（一）土地流转速度日益加快

据统计^[2]，至2007年底，江苏全省土地流转面积达736.74万亩，占二轮承包土地面积的14.61%，比2006年增长1.97个百分点。分地区看，经济发达地区由于劳动力转移的力度、农业结构调整的力度、政府对农村土地流转推动力度都要超过欠发达地区。三地区农村土地流转率差异显著，苏南土地流转率是苏中的1倍，是苏北的近4倍（详见表1）。

表1         2006-2007年江苏农村土地流转规模与地区差异      单位：万亩、%

注：这里“土地流转率”是指土地流转面积占二轮土地承包总面积比例。

（二）土地流转形式以转包和出租为主

如表2所示，江苏的农村土地流转主要以出租和转包为主，两种形式的流转面积占流转总面积的80.72%。分地区看，苏北转包面积占流转面积比重最高，达56.89%；苏南出租面积比重最高，为43.88%。为了创新农村土地使用制度，确保在农村土地资源优化配置工作中保护好农民的合法土地权益，江苏一些地方积极探索土地股份合作制改革试点。来自省财政厅农财权威人士的一份研究报告认为：“土地股份合作已成为江苏多种土地流转形式中的最好形式，也是财政扶持农村土地流转的重点”[3]。截至2007年底，全省已有338家土地股份合作社，入股土地41多万亩。但总体而言，农民因担心收入没保障，承包地入股面积仅约占流转总面积的6%。

表2             2007年江苏农村土地流转形式及地区间比较　　     单位：万亩、%

（三）土地流入方以种养大户为主

农村土地流转过去主要在农户间进行，而今流入主体已日趋多元化。正如表3所示，种养大户为目前最大的土地流入方，流入面积占流转总面积的48.61%；流向农业龙头企业的占25.17%；流向工商企业、外资、港台资企业等流入主体的面积占25.22%。随着各地农业招商引资力度不断加大，多元市场主体纷纷加盟高效农业开发，工商企业、合作组织、返乡农民三股主导力量参与高效农业积极性空前高涨，公司化、园区化、合作化成为江苏当前农业变革的三大趋势。在经济发达地区，工商企业投资经营农业的现象越来越普遍。

表3                   2007年江苏农村土地流入方类型　　         单位：万亩、%

（四）土地流转的组织化程度日趋增强

为了规范土地流转，江苏加大了土地流转中介组织的建设。到2007年底，全省建立了土地流转中介组织的乡镇有810个，已建立土地流转有形市场的乡镇164个，二者分别占全省乡镇总数的73.64%、14.91%。在全省农村土地流转中，经中介机构达成的土地流转面积合计180.01万亩，占农村土地流转总面积的24.43%。在苏南地区，乡镇政府和村委会凭借其组织优势，协调农用土地流转双方的关系，在农用土地流转中发挥了重要作用，流转的土地主要用于市政道路绿化、农业园区、集体农场、农转非预留地等。

（五）土地流转价格逐步提高

土地流转价格，受区位、流转对象、流转用途的不同而差异明显。近几年，土地增值潜力逐渐显现，农户对土地流转价格的期望值越来越高，土地流转价格呈逐步提升态势。2007年，全省亩均土地流转价格为550元，比2年前增加130元。总体看，农户间自发流转价格相对较低，最低的连云港市平均仅295元，最高的南通市平均640元；集中连片的流转价格较高，最低的盐城、连云港市平均500元，最高的南通市平均达1360元。集中连片流转一般要比农户间自发流转每亩高出200元左右（见表4）。

表4  2007年江苏农村土地流转价格  单位：元/亩．年

（六）土地流转年限以中短期为主

　乡镇政府、村委会组织的土地流转，如农业园区开发和市政绿化工程等，由村委会代表农户与政府或企业签订土地流转协议，一般流转年限较长。农户间的自发流转，以季节性短期出租为主，流转给外来人员种植蔬菜瓜果，搞养殖业等。因农产品涨价、一系列惠农政策和征地政策的实施，导致土地流转年限开始趋短。目前全省流转年限在5年以下的占49.44%，21年以上的占10.94%。分地区看，苏南土地流转期限在21年以上比例明显高于苏中和苏北地区，这类土地流转多用于农业园区开发和市政绿化工程等长期项目（详见表5）。

表5                  2007年江苏省农村土地流转年限　     　　单位：万亩、%